东方优配以更高水平对外开放，应对美国税政影响

自2025年1月开启第二任期以来，美国总统特朗普持续奉行“美国优先”“内外有别”等税收理念。一方面，以货物贸易逆差为由，对所有贸易伙伴加征关税；另一方面，延续实施2017年《减税与就业法案》（TCJA）有关国内企业所得税减免等税收政策。同时，退出国际税收谈判，旨在吸引长期资本净流入。以支柱二全球最低税规则为例，在特朗普第一任期内，美国对外积极推动合作协议达成，并要求别国优先实施；对内则根据自身需求，优先推行“美国版最低税”。

美国税收新政频繁将国内法凌驾于国际法和国际规则之上

在关税层面，特朗普第一任期内，中美相互加征关税已逾六轮。自2025年2月4日起，美国对中国输美产品加征10%的关税；一个月后，美国又以芬太尼等问题为由，再次加征10%的关税。出于反制的立场，3月10日起，中国对原产于美国的鸡肉、小麦、玉米、棉花加征15%的关税；并对高粱、大豆、猪肉、牛肉、水产品、水果、蔬菜、乳制品加征10%的关税。

4月11日，国务院关税税则委员会公告称，4月10日，美国政府宣布对中国输美商品征收“对等关税”的税率进一步提高至125%。美方对华加征畸高关税，严重违反国际经贸规则，也违背基本的经济规律和常识，完全是单边霸凌胁迫做法。自12日起，调整《国务院关税税则委员会关于调整对原产于美国的进口商品加征关税措施的公告》（税委会公告2025年第5号）规定的加征关税税率，由84%提高至125%。

公告称，鉴于在目前关税水平下，美国输华商品已无市场接受可能性，如果美方后续对中国输美商品继续加征关税，中方将不予理会。

9日，针对美方宣布对中国输美产品加征关税进一步提高至84%，中国政府迅速采取了一系列加码反制措施，包括对美关税提高至84%；将12家美国实体列入出口管制管控名单，将6家美国实体列入不可靠实体清单；在世贸组织就美国对华产品进一步加征50%关税追加提起诉讼等。

2024年11月，美国美中经济与安全审查委员会首次正式建议，取消2000年给予中国的永久正常贸易关系地位（Permanent Normal Trade Relations，PNTR）。基于特朗普政府目前在“对等关税”问题上展现的强硬态度，以及中国成为全球首个反制美国“对等关税”国家后宣布的一系列反制措施，中美两国短时间内在关税、贸易等议题上料难迅速达成共识。若事态继续升级，特朗普第二任期内取消中国的PNTR地位也并非天方夜谭，我国必须提前规划与制定对策。

简言之，美国税收新政“对外（加）关税”的理念主要体现在：（1）税收政策“武器化”：无论是对内减企业所得税还是对外加关税，核心目标始终是通过提高美国作为投资地的吸引力在全球范围内争夺先进要素（例如数据、技术与资本）。（2）税收制度“单边化”：无论是创设全球无形资产低税收入制度，从而树立相对于其他国家和地区在征税权领域的竞争优势，还是从维护自身利益出发优先推行“美国版最低税”，从而弱化其他国家和地区之间围绕企业所得税税率展开的“逐底竞争”削弱美国作为投资地的吸引力，都是为了贯彻“美国优先”原则。（3）国际规则“边缘化”：无论是宣称美国不再承认全球公司税协议，并将别国对美国公司征税视为“报复”行为，还是指示财政部尽快推出“保护措施”，以应对用税收规则“歧视性”对待美国公司的国家，可以预见美国税收新政将更频繁地对这些国际规则合则用、不合则弃，采取长臂管辖、经济制裁等内外有别的举动，将国内法凌驾于国际法和国际规则之上。

在所得税方面，特朗普第一任期内，针对美国跨国企业创设了全球无形资产低税收入（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度，其目的是不允许对离岸无形收益递延纳税，从而使美国在征税权领域树立起竞争优势。此外，美国并未完全采用“支柱二”全球最低税规则，而是从维护自身利益出发，优先推行“美国版最低税”，弱化其他国家和地区之间围绕企业所得税税率展开的“逐底竞争”效应。2017年，特朗普第一任期税收方案将联邦企业所得税税率从最高的35%下调至21%。特朗普第二任期内，或进一步下调该税率，甚至使其国内水平低于“支柱二”全球最低的15%。

将经济政策与非经济性政策优化纳入宏观政策取向一致性评估

与当前如火如荼的美国税收新政“对外（加）关税”的理念相比，特朗普第二任期税收或更侧重于“对内（减）企业所得税”。这既与特朗普第一任期税收方案一脉相承，也有利于通过在名义上降低企业税负成本、制度性交易成本等平息“对等关税”对投资产生的冲击。值得注意的是，已有研究多侧重于分析美国税收新政的经济因素与政策，较少关注政治因素（尤其是特朗普善变、莫测、激进的行事风格及其所属党派在立法、司法、行政上的优势）与非经济性政策（政治、军事、外交、社会等）。而后者正是美国税收新政区别于一般税收的独特之处，绝不应忽视。

除了加征关税，中美各自降低企业所得税税率，也可能被视作两国向对方发出地缘政治风险上升的另一个信号。若美国进一步降低联邦企业所得税税率，这势必将对我国在产业链供应链韧性、制造业资金回流美国、外国直接投资净流出规模与速度等方面产生冲击。届时，中国是否（先）降低企业所得税税率，既取决于在吸引和利用内外资提升就业、产业等方面产生的正向效应，也取决于在财税收入增速减缓、支出刚性上升、政策措施不够精准等方面造成的影响。在我国战略决策的顶层设计与实践探索的基础上，又将进一步对美国税收新政的风险评估与对策制定形成影响，从而在两国间形成多元动态博弈。

本质上，无论调整关税还是所得税，美国税收新政的核心目标都是提高美国作为投资地的吸引力，从而在全球范围内对先进要素（例如数据、技术与资本等）展开争夺。虽然中国在市场需求、产业体系、人力资源、软硬基础设施等方面已经形成了超大规模市场优势，但外部不确定性冲击（例如美国税收新政）也将不可避免地对社会经济发展产生影响。

随着地缘政治风险日益上升，美国税收新政“对外（加）关税、对内（减）企业所得税”的理念将如何影响我国社会经济发展，不仅是构建更高水平开放型经济新体制的战略需求，也是探索强化贸易政策与财税政策协同的核心问题。为了更好解决该问题，应将经济政策与非经济性政策优化纳入宏观政策取向一致性评估，并加强在政策实施过程中研判潜在风险。通过对话协商解决争议、通过多边机制解决贸易争端，是全球应坚持的基本原则。对接国际高标准经贸、税收规则、建立反贸易关税联盟、加大新市场开拓力度、融入产业链加速重构、增强全行业议价能力，是我国强化贸易政策与财税政策协同的新动向。

综上所述，我国应从以下四个方面制定应对美国税收新政等外部不确定性冲击的策略：一是稳住欧洲、东盟、日韩、澳新等传统市场，开拓非洲、中东、拉美、南亚等新兴市场；二是以积极有为、务实有效的方式推动与冲突方的谈判；三是构建“非税收竞争”的招商引资生态，例如推动数字基础设施与现代化产业体系建设等；四是积极参与更高标准的国际税收规则制定，全面提升我国税制的国际竞争力（例如引入参股免税制度、完善受控外国公司规则、推广税收抵免优惠和优化税前扣除举措）；五是推动全方位扩大国内需求与实施更加积极的财政政策，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，推进经济高质量发展，持续增强我国经济韧性和发展动力。

（作者系西南财经大学财政税务学院副教授）

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